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25′29″
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大家好，我是金毅，非常荣幸能够得到一席的邀请，来跟大家分享我博士期间的研究。
我的博士论文一开始是想做一个工业遗址与集体记忆的研究，我选择了四川一个始建于三线建设时期的社区。这个社区是原来几家国有机械厂的家属区，大概有一万户，三万多居民。当时这里正要把一部分厂房打造为工业遗址区，来展现三线建设的历史。
现在很多人可能会对三线建设这个词比较陌生，这几年它又被重新提起来。20世纪60年代，因为东亚地区地缘政治的变化，国家决定把东部地区的一些企业和研究机构迁到西部，尤其是西南山区。
这个社区的大部分居民就是1964年从北京、上海和辽宁等地迁移来的职工和他们的后代，我对他们独特的经历和记忆很感兴趣。
在访谈时我会请他们讲述自己的过往，但这些讲述最后往往都会变成一种诉苦，诉苦的最终指向都是他们现在居住的这个社区被划定成了棚户区，要面临拆迁改造。
我的房子怎么就变成棚户区了？
我对这个社区还算比较熟悉，虽然它始建于20世纪60年代，但其实房子都是在后来的不同阶段陆陆续续建起来的，最晚的一批2002年才建成。即便是六七十年代建的房子，经历了汶川大地震整体结构也没受到太大影响。
在访谈时，居民愤怒地反复说道，我们这个社区怎么能叫棚户区呢？尤其是住在2002年建成的房子里的居民，他们说如果我们这都算棚户区，市政府的楼还是八几年建的，是不是也是棚户区？
这里需要给大家再介绍一下，房改之前国有企业和单位的住房供给情况。
人民共和国成立早期，国家优先发展工业，强调先生产后生活。居民住的都是筒子楼，房间都分布在一个大走廊的一侧或两侧，住户要和邻居共用卫生间和厨房。
后来随着大家生活需求的提高和企业投入增加，又出现了成套房，每户居民可以拥有独立的卫生间、厨房和阳台，相比之下筒子楼里的那些房子就被叫作非成套房。
这些房子的产权和管理权归企业单位所有，居民只用付比较低的租金就可以居住，住房福利实际上算作他们工资的补充。
到了20世纪80年代，国有企业开始改革，职工可以出一部分钱参与住房建设，这种房子就是集资房。1998年城镇住房制度改革后，居民可以用比较低的价格购买拿到房子的产权。但在这个过程中，只有成套房才能被私有化。
三线建设是一个比较仓促的工程，没有经过细致的规划，这个社区也存在这个问题。这是它被拆前的照片，我们可以看到工厂车间和不同时期的各种类型的住宅混在一起，相邻两栋楼之间的居住条件可能相差很大。
其实大部分的楼都是九十年代建设的集资房，条件看起来都挺不错，但这样的房子也被叫作棚户区，让我感到非常困惑，到底什么是棚户区？有没有一个明确的标准来界定怎样的房子才是棚户区？
棚户区在我们国家最早出现在清末开埠后的上海。很多贫穷的外地人到上海谋生，先是住在船上，后来就在河道边用简单的材料搭起棚子，上海话把这种房子叫“滚地龙”。
人民共和国成立后，经过整治这样的棚户区大部分都消失了，但在东北的一些工业区又出现了新的棚户区。
工业化早期对住房的投入较少，工人都住在一层的平房里，家庭人口增多后房子不够住，他们就自己搭了一些简易的棚屋，整个社区的面貌变成了名副其实的棚户区。
新世纪以来的棚户区改造就是从东北的老工业基地开始的。2007年，特别是2013年以后，国务院在全国范围内推动更大规模的棚户区改造，作为保障性住房建设的一部分。
「棚户区」是个筐，什么都能装
但是国家发布的相关文件中，从来没有给棚户区一个明确的定义。这其实也可以理解，我们国家规模很大，各地差异明显，一个统一的标准可能很难适用于不同地方。
2010年财政部的一份文件中有一个相对明确的界定，里面说“棚户区是指国有土地上集中连片建设的，简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不健全、基础设施简陋的区域”。但这其实不能算作一个定义，只是比较主观的描述，并没有操作化。
2016年，我在一个会议上听到住建部的一位高官介绍，在实际操作中他们一般会把非成套房，也就是没有独立卫生间和厨房的房子作为棚户区改造的对象。
在实践中这样的界定还会不断发生变化。2013年国务院发布的一份重要文件把城中村也纳入了棚改。城中村是在集体土地上建设的，并不是国有土地，这就使这个概念变得更加模糊。
另一方面，棚户区改造将持续的时间也很不确定。2009年国家希望用三年时间基本完成棚改，但在这之后每三年就会提出新一轮的改造任务，一直到现在都没有完全结束，好像新的棚户区在不断地冒出来。今年年中的时候，郑州市又提出要继续推进当地的棚改工作。
棚户区在概念上的模糊性就给了地方政府非常大的自主操作空间。比如，一个区域内并不需要所有房子都是棚户才可以被界定为棚户区。很多地方就是这样操作的，我研究的这个一万多户、三万多人的社区就被整体地作为棚户区来改造。
那地方政府为什么要借用棚户区这个名义，甚至把一些房龄只有十几年的房子一并拆掉呢？
其实，对这整个区域进行更新改造很早就已经进入了地方政府的规划中。原来的几个国有机械厂发展愈来愈不景气，政府就希望把工厂和居民都迁走，腾出这片很大的土地。
曾经这里相对于城市来说比较孤立，但交通发展之后，这里的位置变得越来越好，政府计划将它打造为一个城市新中心。在这张规划图中，高楼下面就是我最开始想要关注的工业遗址区。
但这样一个项目需要庞大的资金支持，也需要找到一个合理的名目，所以虽然规划很早就做出了，但一直停留在纸面上。
中央的棚户区改造工程恰恰为地方政府的规划提供了实现条件。在政策设计中，国家为棚改提供了多方面的支持，包括由国开行发放的棚改专项贷款，地方政府可以用这笔贷款来搬迁和安置居民。
搬迁完成，土地整理出来之后可以通过招拍挂来出让，用出让土地的收益归还国开行的贷款。同时国家还会在用地审批方面提供支持，这样就帮地方政府扫清了很多障碍。在这些方面，中央和地方的需求达成了某种契合。
在访谈中，一位地方官员对我说，他们这片区域不是严格意义上的棚户区，真正的棚户区在东北，之所以要以棚户区的名义来进行改造，就是为了利用好中央的政策。
而且各地都被分配了一些棚改的任务指标，把这片区域归类为棚户区也方便尽快完成任务。正是因为这里具有更多优势，所以市里还有其他一些地方，房屋条件更差但并没有被优先改造。
但这样一来，棚户区就变成了一个筐。不管是已经使用了五六十年的老房子、在广义上可以被认定为棚户区的非成套房，还是在任何意义上都很难满足棚户区条件的大量成套房，都被放入了这个筐里。
在做研究时我注意到，每年地方的统计年鉴都会列出本地的棚户区和危房数量，于是我就产生了一个好奇，这个社区被整体纳入改造会不会在相关的数据中体现出来？
我去图书馆查了一下资料，果然在改造之前全市的棚户区和危房数量只有一两千户，而在改造工作启动的2014年，统计年鉴中棚户区的数量暴增到了一万多户。
被拆迁真是一件那么好的事吗？
基层官员把棚改视为利用中央的政策推进区域开发的一个重要机遇，他们认为这也确实能为居民带来一些好处，改善他们的住房条件。但是对居民而言，棚户区改造到底意味着什么？真的是一件那么好的事情吗？
棚改对居民的影响是多方面的。棚户区这个概念经常和贫民窟联系在一起，当一个人被叫作棚户区居民时，给人的印象就是他非常穷，可能是需要生活补助的低保户。
这个社区的居民大多是当年参加三线建设的工人，以前拥有很多“特权”，刚来时他们住的都是当时市里相对比较好的房子。
国企改革后他们成了下岗工人，本身社会经济地位受到了很大的冲击，现在又要给他们贴上棚户区居民的身份标签，所以他们非常气愤地说，我们是下岗工人，但我们不是低保户！
我访谈的一个工人是个北京人，他跟我聊天时说的还是非常标准的北京话。他说国家让我们来参加三线建设，我们做了很大贡献，现在再也回不去北京的家了，还变成了棚户区居民，他说着说着就哭了起来。
居民还会面临一些非常具体的利益损失，比如在棚改造过程中非成套房和成套房会被区别对待。
成套房居民在房改中都拿到了房屋的产权，在这次棚改时，政府会赔偿给他们一套有产权的房子。
而那些非成套房则没有完整的产权，赔偿给居民的就会是同样没有产权、具有公租房性质的房子，这让他们无法接受。
公租房一方面使他们永远失去了之前住房的福利属性，另外未来可能会面临很大的变化。政府和他们签订的合同里写道，五年之内如果规划有变，公租房可以被拆掉。五年之后，如果他们愿意，可以用市场价格来购买居住的房子。
在赔偿时拿到一套产权房的成套房居民也不见得就会很满意。他们原来居住的房子户型很好，南北通透。而安置房大多是电梯房，一些户型结构就不是特别理想，而且有很大的公摊面积。
有一位东北二代居民告诉我，这个补偿方案实际上就是原来我有一块手帕，现在政府要把它收回去然后赔偿一堆碎布，还对我说，你看这些碎布拼起来比你之前那块手帕还要大。
除此之外，居民还担心“棚户区”这个标签会贬低他们房子的价值。他们有一个顾虑，自己的房子不是棚户区却被以棚户区的名义来征收改造，那是不是意味着赔偿标准也会很低？这确实是一件很现实的事。
这是一个相对比较孤立的老工业社区，过去很少有人来这里买房，价格也比较低。政府在制定拆迁补偿标准时参照了当时的市场价格，给的补偿标准也就不太高，大概一平方3000多块钱。
居民通过一些渠道了解到了市里一个棚改项目的情况，他们认为那是一个真正的棚户区，而政府给的赔偿达到了6000块钱一平方。
所以居民说，你看，我们的房子还不如那些真正的棚户区赔得多，他们说我们是棚户区就是为了让我们的房子贬值。
政府用了一些新手段
地方政府也知道面临这些困难，所以采取了一些措施。
他们首先把项目的名字从“棚户区改造”微调成了“旧城和棚户区改造”，但是棚户区这个概念已经先入为主了，名字上的微调其实无济于事。
他们又想通过尽快签约来让居民不再纠结于概念名称。政府发布了一个征收公告，要求所有居民在半个月内完成签约，速战速决让他们接受现实。
这使居民非常愤怒，他们说政府这就是要打我们一个措手不及。很多居民走出家门聚集，阻断了社区里的一条交通要道，这类事情发生了不止一次。
看到这种情况，地方政府意识到快速完成征收的计划无法实现了，所以他们又转到了另外一个轨道，采用了成都曹家巷改造中曾使用过的自治改造模式。这个改造案例在《新闻联播》里播了好几次，非常有名。
所谓自治改造，就是由社区里一些有威望、有沟通能力的人，最好是原来工厂里的老领导、老干部来组成一个自改委。一方面可以收集居民的意见，推动相关部门调整征收方案，另外也可以通过他们给居民做工作。
但是在实践中，由于自改委的委员主要是由基层政府指定的，收集意见就变得无足轻重，他们做的主要是说服居民接受征收方案。但这更多的是情感和道德劝说，没有很强的约束力，不见得真的会提高居民签约的积极性。
为了推进房屋征收工作，政府又想出了两个重要的策略。首先他们把房屋征收拆分成了二阶段征收，包括模拟征收和正式征收两个阶段。
我是在路边贴的一个通知里看到“模拟征收”这个词的，当时还在想政府又在编造什么新词，模拟征收是不是就跟模拟考试一样，大家先练练笔试一试，如果有什么问题先处理了然后再正式上场。
我是后来才意识到这样一个复杂的安排不只是形式上的，背后还有一些更重要的目的。有一位居民对区政府发布的征收公告向市政府提出了行政复议，我看了政府出具的行政复议书，又查了一些相关的文献和报道，才明白了二阶段征收的作用。
模拟征收的核心是区政府或者征收部门不出场，由自改委牵头与居民签订一份协议。居民签订协议后可以在安置房中选择某一种户型，等到大部分居民同意征收后，再来选择具体的某一套房子。这个时候区政府再介入，发布正式征收命令，与居民签订正式的合同。
为什么把征收、选房搞这么复杂？
地方政府为什么要搞一个这么复杂的征收过程？它的意义在哪里？
2011年国家发布了一个新的征收规定《国有土地上房屋征收与补偿条例》，跟之前的拆迁管理条例比起来，这份文件赋予了居民较多的权利。
如果居民对征收和补偿方案有不满可以提起行政复议和行政诉讼，用法律手段维护自己的权益。原来政府经常使用的断水、断电等强拆手段也因为这个条例的发布而被禁止了。
但这样一来，基层政府就会面临一个很大的挑战，如果不满的人很多，他们就会不断地上诉，这样就会拖慢征收和拆迁工作的整体进度。
所以政府就想到了一个不出场的办法，模拟征收由自改委牵头执行。
自改委是一个身份属性非常模糊的机构，它不是一个行政主体，没有明确的法律地位，居民没办法对它诉诸法律手段。而等到签约率达到一定水平、转入正式征收后，这时政府已经积累了一定的合法性了。
市政府在给我刚才提到的那位居民的行政复议书里说，区政府的征收方案得到了90%以上居民的支持，是有效的，所以不会驳回这个方案。二阶段安排就消解了一部分可能出现的反对声音。
因此对于政府来说，在模拟征收阶段冲高签约率就变得非常重要。在这个社区中，居民对征收方案非常不满，甚至引发了一些集体性事件，那政府是如何应对居民的不满，提高模拟征收的签约率的呢？
补偿在任何一个拆迁案例中都是非常棘手的问题，地方政府经常会给早签约的居民一定的现金奖励。但这种激励是针对个人的，如果有居民认为自己多坚持一段时间，政府就有可能给出更好的赔偿方案，那他就不会因为奖励而积极签约，所以这种激励政策未必能够达到直接的目的。
地方政府想到一种新的策略，把签约和选房捆绑起来。
刚才我介绍了居民在模拟征收阶段签约时，只能选择某一种户型，到正式征收阶段才能选择具体的某一套房子。
我们知道同一种户型的房子之间，具体的属性会有很大差别，比如朝向、楼层、窗外的风景，还有完工的时间等，越早选房就越有可能选到心仪的房子。
那么如何决定居民选房的先后呢？政府规定选房顺序由整个楼栋的签约率决定。如果你的楼栋签约率达到了100%，那你就可以最早选房，如果签约率很低，那就只能很晚。两栋楼签约率相同则通过抽签来决定顺序。
所以一户居民能在什么时候选房，不取决于自己，而是取决于你所在的楼栋，取决于你的邻居的态度，尤其是那些非常不愿意签约的邻居。
政府还会把每个楼栋的签约状况张榜贴到楼下，居民就可以看到邻居到底有没有签约，有没有选房，这样一来就在邻里之间造成了很大的压力。
矛盾转移到了居民之间，他们就会自发地向邻居施压。在成都曹家巷改造中，因为一些住户想早日搬进新房，他们就不断地骚扰不愿签约的邻居，每天到他们楼下敲锣打鼓，用大喇叭喊话。
我研究的这个社区中没有发生这么激烈的情况，但是也能明显地感受到来自邻居的压力。如果想维持邻里关系，想让别人以后不恨你，可能就要积极地配合政府。
我在研究当中就遇到了一个40多岁的居民，他当时住的房子条件很好，他对安置房的位置和状况非常不满意，明确地说我就要当钉子户，我就想钉钉看政府会给我一个什么样的赔偿。
虽然他自己有这样强烈的意愿，但是他妈妈不同意，因为楼里都是她的朋友，她希望儿子赶紧去签约，不要给邻居带来麻烦。所以最终他没能实现当钉子户的愿望。
除了邻里之间的压力之外，还有一种来自外部的压力，身在体制内的人更能感受到。
有一个老先生告诉我，他的房子在装修时花了大量心血，他非常不愿意搬迁。但是他女儿在工厂的子弟校里当老师，就被领导叫去谈话，让她回去做做爸爸的思想工作。最后，没办法他也就签约了。
我研究的这个社区非常大，一万户、三万人的规模是到现在为止四川省最大的单体棚户区改造项目。因为在开始征收时出现了几起群体性事件，基层的官员们一直比较担心，不确定能不能如期完成征收工作。
他们使用了上面说的这些策略之后，征收推进的速度其实是比较快的，只用了一年多的时间大部分居民就都已经签约了。
我曾经和街道的一个官员聊起来，他说征收的速度远超他的预期！完成征收之后，拆迁工作陆陆续续地就开始了，现在房子已经全部拆掉了。
故事还没有结束
这就是我想跟大家分享的，一个社区是怎样变成了棚户区，又怎样被征收改造的故事，希望能为大家理解棚户区以及中国城市的拆迁带来一些新的思考。
故事到这里还没有完全结束。轰轰烈烈的拆迁已经过去了五六年，但腾出的土地绝大部分没有完成出让，偿还国开行的棚改贷款就成了地方政府新的压力来源；政府雄心勃勃规划的那个现代化城区至今也还停留在图纸上。
我们都知道，现在中国的房地产行业以及中国城市未来的发展，可能都将面临一些新的不确定性。
我刚开始研究时，这里是一个鲜活的、生机勃勃的社区，现在则变成了一块堆满瓦砾的空地，它的命运还要由未来中国城市发展的变化所决定。
谢谢大家。
伦敦政经学院人文地理与城市研究博士
